सहकारी संस्थान भारतीय रिजर्व बैंक की वास्तविक दुविधा को हमारे सामने लाते हैं। रिजर्व बैंक पूर्ण रूप से एक केंद्रीय बैंक है। उसके तीन प्रमुख काम हैं: मौद्रिक नीति और सार्वजनिक ऋण का प्रबंधन करना, बैंकों और वित्तीय संस्थानों का विनियमन करना तथा विकास संबंधी भूमिका निभाना जो वित्तीय समावेशन तक सीमित नहीं है।
सहकारी समितियां हमारे आसपास मौजूद ऐसे प्रभावी संस्थान होती हैं जो स्वयं सहायता तथा पारस्परिकता या सहकार से संचालित होते हैं। उनकी लागत कम होती है और वे मुख्य धारा की बैंकिंग से बाहर रह गए लोगों को सहायता पहुंचाती हैं। सहकारिता को विकास संबंधी गतिविधियों के रूप में बढ़ावा देने की बात 1954 में अखिल भारतीय ग्रामीण ऋण समिति ने की थी।
उसने कहा था, ‘अगर सहकारी संस्थान विफल होते हैं तो ग्रामीण भारत की आखिरी उम्मीद भी विफल हो जाएगी।’ जब आरबीआई सहकारी समितियों के गठन के स्वरूप और नियामक आवश्यकताओं को संतुलित करने में असमर्थ होता है, तो वह दुविधा में पड़ जाता है। असल में नियम पूंजी-केंद्रित, व्यापक रूप से धारित सूचीबद्ध संस्थाओं के लिए बनाए गए हैं। साल 2001 से सहकारी बैंकों के लिए कोई नया लाइसेंस जारी नहीं किया गया, लेकिन हर पांच साल में नए लाइसेंस जारी करने की चर्चा जरूर सामने आती है। मालेगाम समिति (2011) और गांधी समिति (2015) ने नए लाइसेंस देने का सुझाव दिया, जबकि विश्वनाथन समिति (2021) कुछ हद तक सतर्क रही। पांच साल बाद, 2026 में, आरबीआई ने फिर इस मुद्दे को उठाया और सहकारी बैंकों के लिए नए लाइसेंस की प्रकृति पर टिप्पणियां आमंत्रित करते हुए एक चर्चा पत्र जारी किया।
सहकारी समितियां खुली सदस्यता, लोकतांत्रिक नियंत्रण और पारस्परिकता के सिद्धांतों पर संचालित होती हैं। खुली सदस्यता किसी भी व्यक्ति को किसी भी समय नामित मूल्य पर शेयर पूंजी में योगदान करने की अनुमति देती है। वह सदस्यता समाप्त होने पर सदस्यों को अपनी शेयर पूंजी निकालने की भी इजाजत देती है। इस प्रकार सहकारी समिति की पूंजी करीब-करीब एक चालू खाते जैसी हो जाती है।
लोकतांत्रिक नियंत्रण तकनीकी रूप से सदस्यों (कर्जदार सदस्यों सहित) को यह इजाजत देता है कि वे संचालन बोर्ड के सदस्य बन सकें। अगर कोई सहकारी समिति बैंक में बदल जाती है और इस तरह राष्ट्रीय स्तर पर छाप छोड़ने वाले बड़े संस्थान में बदल जाती है तो यह पारस्परिकता या सहकार का मूल गंवा देती है। इसलिए आमतौर पर सहकारी समिति और खासतौर पर सहकारी बैंक हमेशा मुश्किलों से घिरे रहते हैं। अहमदाबाद के श्री महिला सेवा सहकारी बैंक और सातारा स्थित माण देशी सहकारी बैंक जैसे कुछ संस्थान अवश्य अपवाद हैं। श्री महिला सेवा सहकारी बैंक को मैगसेसे पुरस्कार विजेता इला भट्ट ने प्रवर्तित किया था,।
सहकारी समितियों की बनावट छोटे आस-पड़ोस में पारस्परिक लाभ के सिद्धांत पर चलने वाले संरक्षण-आधारित संगठनों की परिकल्पना करती है। सहकारी समितियां ऋण और बचत जैसी बुनियादी सेवाएं प्रदान करने के विचार में फिट बैठती हैं। हालांकि, यदि संगठन वास्तव में सदस्य-केंद्रित हो तो इसमें आधुनिक बैंकिंग सेवाएं (जैसे प्रेषण, क्रेडिट कार्ड, निर्यात ऋण और किसी भी प्रकार की कॉरपोरेट फंडिंग) प्रदान करने का दायरा नहीं होता। इन सबके लिए बड़े पैमाने की आवश्यकता होती है। इसलिए, एक सहकारी बैंक अपने आप में एक विरोधाभास है। कोई सहकारी समिति संरक्षण-आधारित संस्था के रूप में सदस्यों से संबंधित होती है (जो शेयर पूंजी में योगदान करते हैं और मतदान करते हैं), जबकि एक बैंक आम जनता से संबंधित होता है। इसलिए एक छोटी सहकारी समिति का मतलब तो बनता है, लेकिन सहकारी बैंक का नहीं।
यहीं रिजर्व बैंक की दुविधा सामने आती है। यदि रिजर्व बैंक अधिक लाइसेंस जारी करता है, तो आवेदक छोटे संस्थान होने चाहिए जिनका पूंजी आधार कम हो। ऐसे में नियामक को कई स्वतंत्र संस्थानों से निपटना होगा जिनकी एक या कुछ शाखाएं होंगी। 31 मार्च 2025 तक, 838 सहकारी बैंक ऐसे थे जिनकी जमा राशि 100 करोड़ रुपये से कम थी। इन सभी को स्वतंत्र रूप से विनियमित किया जाना था। इसकी तुलना भारतीय स्टेट बैंक से करें, जिसकी 23,000 से अधिक शाखाएं हैं, जहां नियमन उनके सिस्टम और नमूना शाखाओं के निरीक्षण के आधार पर किया जा सकता है।
सहकारी समितियों का गठन, जिसमें शेयर पूंजी वापस ली जा सकती है और सदस्यता खुली होती है वह सामान्य बैंकिंग के सचेत नियमों के अनुरूप नहीं है। अधिकांश सहकारी समितियां राज्य कानूनों के अंतर्गत आती हैं, क्योंकि सहकारिता संविधान की राज्य सूची में आती है। यद्यपि बैंकिंग विनियमन अधिनियम में संशोधनों के माध्यम से नियमन की द्वैधता को संबोधित किया गया है, लेकिन आरबीआई के लिए बड़ी संख्या में नए संस्थानों को प्रभावी ढंग से विनियमित करना कठिन होगा। ऐसी स्थिति जहां एक सहकारी समिति इतनी छोटी होती है कि उसे आरबीआई द्वारा विनियमित नहीं किया जा सकता, वहीं यदि उसका आकार बढ़ता है, तो वह सहकारी समिति कहलाने के लिए बहुत बड़ी हो जाती है।
ऐतिहासिक रूप से देखें तो, बैंकिंग लाइसेंस का उपयोग करके सहकारी बैंक विशाल संस्थानों में बदल गए हैं। वे संभवतः एक सच्चे सहकारी होने की दोहरी कसौटी पर असफल होते हैं, क्योंकि इनमें सदस्यता वास्तव में खुली नहीं होती और गैर-सदस्य का कारोबार सदस्य के कारोबार से अधिक महत्त्वपूर्ण होता है। इस प्रक्रिया में, सहकारी बैंकों को लाइसेंस जारी करना वास्तव में बंद सदस्यता वाले प्रवर्तकों के एक समूह को पिछले दरवाजे से बैंकिंग लाइसेंस जारी करने जैसा है, जबकि वे एक नियमित बैंक के लिए योग्य नहीं होते।
इस संदर्भ में, आरबीआई को सहकारी बैंकों के संबंध में परंपरागत सोच से बाहर निकलकर सोचना होगा। पश्चिमी दुनिया में, व्यक्तिगत ग्राहक का संपर्क सहकारी समितियों के माध्यम से होता है, जबकि परिष्कृत बैंकिंग संघीय स्तर पर होती है। यह एक संभावित समाधान है। संघीय स्तर पर पूंजी अधिक स्थिर होती है। व्यक्तिगत प्राथमिक सहकारी समितियां खुले सदस्यता के सिद्धांत का उपयोग करके शायद ही कभी संघ से बाहर निकलती हैं। शासन और नियामक संरचना को पूरी तरह से सार्वभौमिक बैंकों के अनुरूप बनाया जा सकता है।
प्राथमिक बैंकों को अधिक लाइसेंस जारी करने के बजाय, आरबीआई को राष्ट्रीय स्तर पर कम से कम दो संघीय संस्थाएं स्थापित करने को प्रोत्साहित करना चाहिए और/या टियर-चार सहकारी बैंकों (जिनकी जमा राशि 10,000 करोड़ से अधिक है) को छोटी सहकारी समितियों से संबद्ध होने की अनुमति देनी चाहिए। ऐसे में पहले से मौजूद ‘अम्ब्रेला संगठन’, एक संघीय सहकारी बैंक बन सकता है। प्राथमिक समितियों को संबद्धता का विकल्प उपलब्ध होने के साथ, रिजर्व बैंक को एक शाखा वाले सहकारी बैंकों के लाइसेंस रद्द कर देने चाहिए और उन्हें सहकारी समितियों में परिवर्तित कर देना चाहिए। ये राष्ट्रीय विशाल बैंकों से बैंकिंग सेवाएं प्राप्त कर सकती हैं।
ये राष्ट्रीय संस्थाएं ‘सहकारी’ शब्द का उपयोग कर सकती हैं, इस समझ के साथ कि वे सहकारी बैंकों के बजाय सहकारी समितियों के बैंक हैं। वे एक साझा ब्रांड के तहत पड़ोस की सहकारी समितियों को मूल्य-वर्धित सेवाएं प्रदान करेंगी। नई सहकारी समितियों को लगातार प्रोत्साहित किया जा सकता है और इनमें से किसी भी संघीय संस्था से संबद्ध किया जा सकता है। इससे आरबीआई का नियामक बोझ कम होता है, जबकि जमीनी स्तर पर नए समावेशन प्रयासों के लिए एक खुला मार्ग उपलब्ध होता है। क्या रिजर्व बैंक साहसिक सोच अपनाएगा? यही बड़ा प्रश्न है।
(लेखक भारतीय प्रबंध संस्थान बेंगलूरु के लोक नीति केंद्र में प्रोफेसर हैं। ये उनके निजी विचार हैं)
